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Straßenrechtliche „Bauerlaubnisverträge“ bzw. „Bauerlaubnisvereinbarungen“

Straßenrechtliche „Bauerlaubnisverträge“ bzw. „Bauerlaubnisvereinbarungen“ - Werden Straßenbaumaßnahmen durchgeführt oder beabsichtigt durch zuständige Straßenbaulastträger eine Straßenbaumaßnahme (etwa die Verlegung der Straße, die Ergänzung der Straße um Rad- oder Fußwege, die Begradigung von Straßen durch Beseitigung von Kurven, die Ergänzung der Straße durch Straßenentwässerungsmaßnahmen und Regenrückhaltebecken usw.) werden oftmals Grundstücksflächen benachbarter Grundstückseigentümer (Straßenanlieger) benötigt....

 

Werden Straßenbaumaßnahmen durchgeführt oder beabsichtigt durch zuständige Straßenbaulastträger eine Straßenbaumaßnahme (etwa die Verlegung der Straße, die Ergänzung der Straße um Rad- oder Fußwege, die Begradigung von Straßen durch Beseitigung von Kurven, die Ergänzung der Straße durch Straßenentwässerungsmaßnahmen und Regenrückhaltebecken usw.) werden oftmals Grundstücksflächen benachbarter Grundstückseigentümer (Straßenanlieger) benötigt. Betroffen sind dann nicht nur die Grundstückseigentümer der anliegenden Nachbargrundstücke, sondern häufig auch ihre Nutzer. Bei im Außenbereich gelegenen Flächen sind häufig neben dem Grundstückseigentümer auch landwirtschaftliche Pächter betroffen. In diesen Fällen erhalten die Grundstückseigentümer nahezu immer Post von der zuständigen Straßenbauverwaltung mit dem Angebot des Abschlusses eines „Bauerlaubnisvertrages“ bzw. einer „Bauerlaubnisvereinbarung“. Inhalt des betreffenden Vertragstextes ist es, dass der Eigentümer (oder der betreffende Pächter) unwiderruflich und unter ausdrücklichem Vorbehalt aller Entschädigungsansprüche einem bestimmten Straßenbauvorhaben zustimmt und der Inbesitznahme sowie der Benutzung der betreffenden Grundstücke oder Grundstücksteile zum Zwecke des Straßenbaus. Den Vereinbarungen liegen meistens bestimmte Planzeichnungen und ein sogenannter „Grunderwerbsplan“ bei. Die betreffenden Vereinbarungen sehen regelmäßig die Verpflichtung vor, dass bei einer Veräußerung oder Änderung der gegenwärtigen Besitzverhältnisse die betreffende Bauerlaubnisvereinbarung auch einem Käufer oder einem neuen Besitzer anzuzeigen und die Änderung auch der Straßenbauverwaltung anzuzeigen ist. Die entsprechenden Vereinbarungstexte sind meist recht kurz gehalten und entsprechende Erläuterungen, zum Hintergrund der Vereinbarung werden regelmäßig erst auf Nachfrage mitgeteilt. Welchen Grund haben solche „Bauerlaubnisverträge“ bzw. „Bauerlaubnisvereinbarungen“? Es gibt mehrere Gründe, warum solche Bauerlaubnisverträge angeboten werden und aus Sicht der Straßenbauverwaltung erforderlich sind: Werden Straßenbaumaßnahmen durchgeführt, dann bedarf das regelmäßig eines aufwändigen Planfeststellungsverfahrens. Denn Staatsstraßen und Kreisstraßen dürfen nach § 39 Abs. 1 Satz 1 SächsStrG nur gebaut oder geändert werden, wenn vorher ein Plan festgestellt wurde. Für Gemeinden und sonstigen öffentlichen Straßen gilt dies nur dann, wenn eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist (§ 39 Abs. 1 Satz 2 SächsStrG) und für Bundesautobahnen und Bundesstraßen ergibt sich das Planfeststellungserfordernis vor Bau oder Änderung einer Bundesfernstraße aus § 17 Satz 1 Bundesfernstraßengesetz (FStrG). Das Planfeststellungsverfahren ist ein außerordentlich langwieriges Verfahren. Es ist ein besonderes Verwaltungsverfahren, das streng formalisiert stattfindet und deshalb erhebliche Zeit in Anspruch nimmt. Es ist nicht nur zeit- sondern auch kostenaufwändig für den straßenausbaupflichtigen Träger (also die Straßenbauverwaltung). Gerade bei nur geringfügigen Änderungen und Ergänzungen einer Straße stehen die mit der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens verbundenen zeitlichen Verzögerungen, der damit verbundene Aufwand und insbesondere der Kostenaufwand mitunter kaum im Verhältnis zum Nutzen. Insbesondere dann, wenn der Straßenbauverwaltung für bestimmte Baumaßnahmen noch Haushaltsmittel zur Verfügung stehen, die zeitnah verwendet werden müssen, besteht oft keine Zeit, ein mehrjähriges Planfeststellungsverfahren in Gang zu setzen und abzuwarten. Das Gesetz lässt es deshalb in § 74 Abs. 6 VwVfG, auf den sowohl das Landesstraßenrecht als auch das Bundesfernstraßenrecht verweist, zu, dass anstelle des Planfeststellungsbeschlusses lediglich eine Plangenehmigung ergeht, wenn Rechte anderer nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt werden oder die Betroffenen „sich mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums oder eines anderen Rechts schriftlich einverstanden erklärt haben“. Die Einholung der Bauerlaubnisverträge enthält regelmäßig das Einverständnis mit der Baumaßnahme und schafft damit die Voraussetzungen des § 74 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 VwVfG, um vom kostenaufwändigen Planfeststellungsverfahren in ein Plangenehmigungsverfahren zu wechseln. Die Einholung der Bauerlaubnisverträge dient also oftmals dazu, das Planfeststellungsverfahren zu umgehen und das Verfahren insgesamt zu vereinfachen.
Ein zweiter Grund für die Bauerlaubnisverträge ist das Enteignungsrecht. Selbst wenn ein Planfeststellungsbeschluss oder eine Plangenehmigung ergangen wären und diesen beiden Instrumenten eine sogenannte „enteignungsrechtliche Vorwirkung“ beizumessen ist (das bedeutet, dass bereits Planfeststellungsbeschluss und Plangenehmigung abschließend die Frage klären, dass auf das Grundstück zugegriffen werden muss), ist eine Enteignung erforderlich und das Enteignungsverfahren ist ebenfalls ein streng formalisiertes, zeit- und kostenaufwändiges Verfahren. Kostenaufwändig ist es vor allem deshalb, weil regelmäßig im Enteignungsverfahren zugleich auch über die Entschädigungshöhe entschieden wird und hier die Einholung von Gutachten erforderlich wird. Deshalb haben sämtliche Straßengesetze (§ 42 SächsStrG und § 18 f FStrG) das Instrument der „vorzeitigen Besitzeinweisung“ geschaffen. Ist der sofortige Beginn von Bauarbeiten geboten, dann kann die Enteignungsbehörde den Träger der Straßenbaulast bereits auf Antrag unmittelbar nach Planfeststellung oder Erteilung der Plangenehmigung in den Besitz einweisen. Es kann also mit der vorläufigen Besitzeinweisung der Straßenbaulastträger bereits die Berechtigung erhalten, auf dem Grundstück Bauarbeiten durchzuführen und die betreffende Maßnahme umzusetzen, obwohl der Straßenbaulastträger selbst noch gar nicht Eigentümer der benötigen Fläche geworden ist. Allerdings setzt die vorzeitige Besitzeinweisung voraus, dass sich der Eigentümer oder Besitzer weigert, den Besitz des für die Straßenbaumaßnahme benötigten Grundstücks „durch Vereinbarung unter Vorbehalt aller Entschädigungsansprüche“ zu überlassen. Dies ist Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsprinzips und des grundrechtlichen Eigentumsschutzes: Niemand soll zwangsweise auf Eigentums- und Besitzrechte verzichten müssen, wenn nicht zuvor als milderes Mittel eine freiwillige Überlassung versucht wurde. Diese Bauerlaubnisvereinbarungen sind genau diese im Gesetz benannten „Vereinbarungen zur Grundstücksüberlassung“ unter Vorbehalt der Entschädigungsansprüche. Sie werden also von den Straßenbaubehörden den Grundstückseigentümern angeboten, um die Voraussetzung für eine spätere Besitzeinweisung auch zu schaffen. Weigert sich der Grundstückseigentümer, dann wäre bei einem bereits vorliegenden Planfeststellungsbeschluss oder einer bereits vorliegenden Plangenehmigung für die Straßenbaubehörde der Weg frei, bei der Enteignungsbehörde das vorzeitige Besitzeinweisungsverfahren einzuleiten.
Welchen Inhalt haben derartige Bauerlaubnisvereinbarungen/ Bauerlaubnisverträge? Wie sich aus den dargestellten Zwecken der Bauerlaubnisvereinbarung ergibt, genügt es, wenn die Bauerlaubnisvereinbarung das Einverständnis mit der durchzuführenden Straßenbaumaßnahme erhält sowie die Gestattung, unter Vorbehalt sämtlicher Entschädigungsansprüche, die benötigten Flächen an die Straßenbauverwaltung herauszugeben. Diese Form der Gestattung ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, denn es werden hier Regelungen getroffen auf dem Gebiet des öffentlichen Straßenrechts. Neben diesem Mindestinhalt sind aber in den entsprechenden Bauerlaubnisvereinbarungen auch weitere Regelungen möglich. Wie jeder Vertrag steht es den Beteiligten frei, bei dieser Gelegenheit auch weitergehende Regelungen zu treffen, in Bezug auf das künftige Rechtsverhältnis und zur Vermeidung weiterer streitiger Auseinandersetzungen. Allein in dem Umstand, dass der Grundstückseigentümer Verhandlungen zu weitergehenden Inhalten der Bauerlaubnisvereinbarung aufnimmt, liegt noch keine „Weigerung“, die zur Einleitung eines Besitzeinweisungsverfahrens berechtigen würde nur wenn vollkommen sachfremde oder unzulässige Forderungen gestellt würden. Es ist durchaus üblich – und darin liegen Chancen für all die Grundstückseigentümer und vom Straßenbauvorhaben Betroffenen, die durch einen qualifizierten Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht vertreten werden – bereits Regelungen zu treffen, die das künftige Enteignungsverfahren überflüssig machen oder vereinfachen und Maßstäbe für den freihändigen Erwerb regeln. Insofern kann der Bauerlaubnisvertrag ein sinnvolles Instrument des Interessenausgleichs für alle Beteiligten sein. Oftmals lassen sich dort Regelungen treffen, die so in Planfeststellungsbeschlüssen und Genehmigungen auch nicht umgesetzt würden. Es lassen sich auch Regelungen treffen, bis wann bestimmte Maßnahmen umzusetzen sind bzw. wann infolge der Erwerb des Grundstückes stattzufinden hat.
Die Bauerlaubnisverträge haben aber auch Risiken, zumindest wenn man sie ungeprüft und ohne qualifizierte juristische Beratung unterzeichnet. Liegt ein Planfeststellungsbeschluss oder eine Plangenehmigung noch nicht vor und sind betreffende Verfahren auch noch gar nicht eingeleitet, dann liegt im Abschluss der Bauerlaubnisvereinbarung natürlich die Zustimmung des Grundstückseigentümers zur Maßnahme mit der Folge, dass er später sich nicht mehr darauf berufen kann, die Straßenbaumaßnahme störe ihn, führe zu Nachteilen, sei nicht erforderlich oder sein in der geplanten Weise nicht erforderlich. Der Bauerlaubnisvertrag würde in diesen Fällen zu einem Einwendungsausschluss im Hinblick auf die Straßenbaumaßnahme führen. Deshalb muss man sich über Art und Umfang und auch die späteren Auswirkungen sowie etwaiger Alternativen vor Abschluss der Bauerlaubnisvereinbarung Klarheit verschaffen. Das ungesehene Unterschreiben ist hier oftmals nicht hilfreich. Risiken des Bauerlaubnisvertrages bestehen aber auch darin, wenn keine Fristen vereinbart werden, bis wann bestimmte Maßnahmen durchzusetzen und umzusetzen sind bzw. bis wann ein freihändiger Erwerb zu erfolgen hat. Ist einmal der Bauerlaubnisvertrag unterschrieben, wurde die Baumaßnahme durchgeführt, dann hat theoretisch der zuständige Straßenbaulastträger „alle Zeit der Welt“, um den noch notwendigen Eigentumserwerb sowie die notwendige Entschädigungszahlung tatsächlich zu leisten. Es ist nicht selten vorgekommen, dass Grundstückseigentümer Jahrzehnte warten mussten oder gar ein Enteignungsverfahren gegen sich selbst beantragen mussten (was auch extrem zeitaufwändig ist), bis nach der tatsächlichen Inanspruchnahme der Fläche auch tatsächlich Entschädigungsbeträge geflossen sind. Oftmals kommt es im Laufe dieser Zeit zu weiteren Komplikationen, da mitunter die betreffende Straße zwischenzeitlich umgestuft wurde und damit ein anderer Straßenbaulastträger zuständig geworden ist oder sich durch sonstige Verwaltungsstrukturmaßnahmen die Zuständigkeiten und Ansprechpartner geändert haben. Haben sich zwischenzeitlich auch noch die Eigentumsverhältnisse am betreffenden Grundstück verändert (durch Verkauf oder Erbschaft), verkompliziert und verzögert sich der eigentumsrechtliche Abschluss des Verfahrens weiter.
Deshalb ist bei der Vorlage einer Bauerlaubnisvereinbarung bzw. eines Bauerlaubnisvertrages nahezu immer der Gang zum qualifizierten Rechtsanwalt erforderlich. In jedem Fall ist eine Kontaktaufnahme mit der zuständigen Straßenbauverwaltung erforderlich mit dem Verlangen, Art und Umfang, den beabsichtigten zeitlichen Ablauf detailliert zu erläutern oder anhand von weiteren Unterlagen plausibel zu machen. Nur auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage können die Chancen und Risiken der Bauerlaubnisvereinbarungen abgeschätzt werden.

 


Dr. Torsten Schmidt
Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht
für Rechtsanwälte Dr. Schmidt & Günther
Ringstraße 18 – 20, 04703 Leisnig

Erschienen am (Bearbeitet am 8. Dezember 2020 )